一、研究意义

科技金融通过为种子期和初创期的科技企业提供资金支持，有效解决科技成果转化和产业化过程中的资金短缺问题，对实现国家创新驱动发展和科技自立自强具有重要作用。2023年10月中央金融工作会议强调金融要为经济社会发展提供高质量服务，明确提出“要做好科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融、数字金融五篇大文章”，其中科技金融位居五大金融之首，突显中央对科技金融的重视，也让科技金融再一次在全国范围内引起学者和政府部门的关注，如何促进科技金融发展成为当前理论界和政策研究专家的研究热点。

从现有研究看，当前国内很多专家学者就此进行了研究，在报纸和期刊上发表了多篇文章，从不同角度探讨科技金融应如何开展。但现有研究对科技金融工作存在的关键问题分析不到位、理解不全面，主要原因是科技金融这项工作已经在国内取得了很好的基础，从1986年国家科委和工商银行设立科技贷款算起，至今已近40年；即使从2010年党的十七届五中全会明确提出“促进科技与金融结合”正式算起，科技金融概念在国内也有十多年的发展历史，目前科技金融已经构建出了以创业投资为主的股权和以银行信贷为主的债权为核心，加以多层次资本市场、科技保险在内的服务科技成果转化和产业化的金融体系。因此，未来科技金融发展必须解决制约其发展的主要问题，才能实现习近平总书记在2024年6月24日全国科技大会、国家科学技术奖励大会、两院院士大会上发言时强调“要做好科技金融这篇文章，引导金融资本投早、投小、投长期、投硬科技”的目标。

在当前中央强调科技自立自强以及中美科技竞争态势不断加剧的情况下，有效推进科技金融进一步开展，培育形成新质生产力，至关重要。本文研究了当前制约科技金融发展的关键问题，并提出了相关政策建议，以供政府部门决策参考。

二、当前科技金融亟需解决的几个关键问题

科技金融是一个在中国本土诞生的金融范式，是随着中国改革开放进程、中国政府重视科学技术和创新在发展高技术产业背景下产生的一种政策性金融。科技金融可以定义为适应科技成果转化和产业化的金融产品、机构、服务等的创新，是一种适合种子期、初创期和成长期的科技型企业特点的多种金融支持方式的组合创新。

目前我国科技金融要素市场建设已基本完善，构建起了覆盖科技企业发展的种子期、起步期、成长期、成熟期等不同阶段的金融体系，既有专门支持种子期、初创期企业早期阶段的天使投资、创业投资，也有支持成长期阶段的银行信贷和创业投资，还有支持企业IPO融资的科创板、创业板等多种渠道。以创业投资为例，目前中国的创业投资已经发展成为仅次于美国的全球第二大市场，2022年，中国的创业投资机构总数达4070家，其中专业化的投资基金数量是3029家；管理资本1.45万亿元，同比增长11.4%。不过在新的形势下，中美进入大国竞争模式，美国将中国作为最重要的竞争对手，从科技、金融等方面进行全方位的打压，科技金融发展的内外部环境都面临着新的挑战，未来应重点解决以下几个当前制约科技金融发展的关键问题。

（一）科技金融工作主导推动和协调问题

从科技金融的内涵看，科技金融是为科技成果转化和产业化提供多种金融产品和服务的体系，既有支持种子期、初创期科技企业的天使投资、创业投资，还有为科技型企业提供更大融资市场和创业投资退出渠道的资本市场，还要有沟通科技企业和金融机构的中介平台，涉及科技、金融、财政、税务等多个行政部门，因此在实施过程中，必须发挥多部门的协同效应，更重要的是还要有一个主导部门来统筹推动。

从科技金融的发展历程看也是如此。科技金融是一种典型的政策性金融，是由科技部门联合其他部门共同推动发展的。从1984年国家科委（科技部前身）联合工商银行发放科技贷款开始，到2006年国务院颁布《实施〈国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）〉若干配套政策》提出金融支持科技创新的若干政策，要求“政府利用基金、贴息、担保等方式，引导各类商业金融机构支持自主创新与产业化”，还要“加快发展创业风险投资事业，引导创业风险投资企业投资处于种子期和起步期的创业企业”。2011年和2016年科技部联合中国人民银行、银监会、财政部等多部门先后启动“促进科技与金融结合”试点，在全国共选择25个省、市和地区作为试点地区，允许试点地区政府发挥财政资金的引导、风险补偿等作用，推动适合科技成果转化和产业化的金融机构成立、金融产品创新等，为种子期、初创期、成长期不同发展阶段的科技型企业提供资金支持，推动了科技金融在全国的开展。

但是调研发现，目前国内科技金融工作的开展存在分割混乱现状。目前除科技部主管的科技金融试点地区外，中国人民银行联合发改委、科技部等在2022年启动“科创金融改革试验区”建设，选择上海市、南京市、杭州市、合肥市、嘉兴市5个城市，加大金融支持创新力度，核心内容与科技金融试点工作一致。中央部门提出了这两个不同概念和实施工作，对全国开展科技金融造成的干扰，需要中央政府层面正本清源。一些地区的科技金融工作分别由科技系统和金融办公室来实施，用于科技金融的财政专项资金也分别配置在这些不同部门，资金分割使用，降低了财政资金的使用效果。有些地方将科技金融变为地方金融办等金融管理部门的专职工作，但是科技金融不同于传统金融，金融办等监管部门缺乏推动金融与科技型企业接触和提供服务的平台和管理队伍，限制了科技金融在当地的开展。另外，部分地方存在科技金融业务主管部门错位现象。以天使投资为例，一些地方天使投资主管部门是财政金融部门，而天使投资的投资对象却具有较强的科技属性，还具有非常大的投资风险，与传统财政资金的保值考核存在矛盾，现有的管理错位加重基金管理机构的信息不对称，不仅增加投资决策难度，更限制了天使投资的发展。

（二）科技金融深化发展与地区不平衡问题

如上所述，国内科技金融已经取得了较大发展，初步构建了包含股权债权和资本退出市场的融资体系。但是，对标美国等发达国家支持科技创新创业的金融体系，中国科技金融在实现支持重大科技成果转化早期融资上还有较大距离。因此，未来科技金融需要继续深化发展，从顶层政策设计层面精准解决阻碍科技金融发展的政策障碍，推动科技金融市场化发展，为国内技术含量高、但市场前景不明朗、风险较高的科技企业提供资金。

另外从全国范围看，科技金融还存在国内发展极不平衡的问题。经济发达地区，如北京、上海、深圳、江苏、浙江等地，科技金融要素市场丰富，既有针对初创期阶段科技企业的创业投资，也有针对高科技企业的知识产权质押贷款产品，地方还构建了本地的产权交易场所，提供多层次的资本退出和融资通道。相比之下，一些经济欠发达地区，如贵阳、银川等地，受当地经济规模和科技创新活动的影响，科技金融机构数量少，产品和服务相对单一。以创业投资为例，北京、上海、广东、浙江和江苏五个地区的创业投资机构占全国的73.48%，管理资本总量占全国的67.8%；相比之下，吉林、宁夏、云南等地的创业投资机构数量都在10家以下，管理资本总量在50亿元之下。一些未参与试点的地区，适合科技型中小企业的金融产品相对更少，亟需进一步促进发展。

另外，部分地区存在政府推动科技金融业务发展方式不规范的现象。以创业投资为例，一些地区政府出资设立的创业投资引导基金，投资的项目资金大、阶段后移，明显不是种子期或者初创期的项目。有的地方设立天使投资引导基金， 要求社会资本先行承担天使投资出现的风险，这也背离了天使投资的要旨。当前国内科技金融领域全国性的宏观指导政策缺失也客观上导致了上述问题的产生。

（三）早期阶段科技型小企业融资难问题

在国家创新驱动发展战略的指导下，大量科技成果涌现，但科技成果只有转化成商品和服务，才能促进新兴产业和高科技产业发展，实现科技创新支撑国家创新驱动发展的要求。从科技创新环节看，一项科技成果要经过研究开发到中试，再到规模化生产才能转化成具有市场价值的产品或服务。而在科技成果转化的最初阶段，有些企业还处于产品概念阶段，市场前景高度不确定；有些企业还处于产品研发阶段，产品市场还待开拓；这些企业是轻资产的，难以提供银行所需的固定资产抵押，经营风险大，获取外部融资非常困难。重要的是，这些新创立企业，金融机构对其技术、产品、市场以及管理团队等信息掌握很少，获取第一次对外融资是最难的。国内学者张捷和王霄（2002）认为，从创立起到4 年内的幼年期，是国内中小企业融资最为困难的阶段，各种政策设计应主要面向这一阶段展开，重点解决企业的创业融资问题。因此支持早期阶段科技型中小企业融资，帮助企业度过 “死亡之谷”发展阶段，才能实现科技创新支撑国家高质量发展的根本要求。

从金融资本属性看，天使投资和创业投资这种股权投资因其看好早期阶段项目的高成长性而乐意冒着高风险性提供资金支持，比银行贷款更适合早起阶段企业。在国外是具有冒险精神的私人投资者来投资这些市场前景不明朗的早期阶段企业。以美国硅谷为例，硅谷地区聚集大量的天使投资人，这些由富有的个人组成的投资者，为种子期、初创阶段科技企业解决第一笔商业融资难问题。与美国不同，服务早期阶段科技企业最有效率的国内民营创业投资机构，受经济增长速度减缓以及当前资本市场退出渠道不通畅的影响，正面临募资难、退出难的严重问题，造成自身经营困难，因而对早期阶段科技小企业投资积极性大为降低。

现实情况也是如此。目前国内金融机构对于那些产品相对成熟、市场前景比较明朗的科技企业，提供金融支持的积极性很高。但对于那些处于种子期和初创期阶段的科技企业，由于风险较高，从投资机构和银行获取资金支持的难度非常大。目前早期阶段的科技型中小企业融资难的状况并没有根本性的变化，投早投小投旧是科技金融下一步要重点解决的难题。

（四）外国资本撤离对科技金融的冲击问题

中国的科技金融是在借鉴学习国外做法尤其是美国的经验基础之上开展起来的，美国硅谷地区发达的创业投资、硅谷银行支持科技创新企业的特色做法，以及NASDAQ在支持高科技企业中的作用，都在中国的科技金融发展过程中起到了非常重要的参考作用，中国的创业板、科创板、新三板都是借鉴美国资本市场成立的。更重要的是，以美国资本为首的外国资本还直接参与了中国科技金融的发展过程，对促进中国科技金融发展和为科技企业提供资金起到重要作用。

美国资本对科技金融体系中专门服务高成长科技企业的创业投资发展非常重要。一是美国创业投资成为国内创业投资的重要资本来源。1989年，美国创业投资公司IDG公司（International Digital Group，简记IDG）最早进入中国，1993 年，IDG公司与上海市科学技术委员会创立了太平洋技术风险投资（中国）基金，成为外资创业投资进驻中国的第一梯队。随后包括华登国际、汉鼎亚太、红杉资本在内的大批外资VC 纷纷涌入中国，对中国创业投资行业发展起到了重要的促进作用。根据科技部组织的调查，1994年外资创业投资占全国资本总量的36.2%，以后逐渐下降，但2001年占比也达到21.9%。根据荣鼎集团（Rhodium Group）的报告，2003-2018年美国VC在华投资整体上是增加的，2003年投资金额是4.53亿美元，2018年为顶峰，达到了194.4亿美元。二是美国在华创业投资支持了大量新兴产业和高科技企业。上世纪90年代互联网爆发时期，三大门户网站新浪、搜狐和网易背后都有境外创业投资基金的支持。在华美国创业投资支持了大量初创期的新兴技术企业，促进了包括AI、生物医药等高科技产业的发展。根据2023年美国智库安全与新兴技术中心（Center for Secure and Emerging Technology，简记“CSET”）的研究报告，2005年至2021年内，167名美国投资者参与了401笔AI领域的投资交易，占投资总数量的17.24%；其中美国红杉资本参与了中国AI公司筹集的104笔投资交易。

但是，中美之间的科技竞争波及到了创业投资行业，历经特朗普、拜登两届政府持续对华打压，尤其是2023年8月拜登政府签署的行政命令，明确限制美国创业投资对量子信息技术、AI、芯片和微电子相关的新兴技术领域的投资，导致近期美国创业投资在华投资呈现下降态势。2019年投资额只有51亿美元，2020年上半年是25.1亿美元。美国创业投资在中国的交易数量由2021年的425笔下降到2022年的283笔，2023年前4个月，美国投资者仅参与了17笔对中国科技初创企业的交易，不到上一年平均水平的1/5。从中国的数据也能验证这一趋势。根据清科的调查数据，2023年，人民币创投基金募资规模同比下降2.3%，外币创投基金募资规模同比下降72.4%创投市场投资规模也大幅下滑，从2021年的1.4万亿元下降至2023年的6928.3亿元，下降了50.5%；投资案例数从1.2万个下降至9388个，降幅23.7%。

目前中美之间的竞争态势还会持续，可以想象未来美国创业投资在华业务会进一步收缩，最严重的是还可能产生连锁反应，影响其他国家的创业资本进入中国，因此中国必须积极应对。

（五）财政资金保值考核要求与科技创新高风险错位问题

科技金融是政府部门推动发展的，其中财政资金起到了非常重要的作用。基于早期阶段的科技型中小企业经营风险大、传统金融支持积极性不高的特点，利用财政资金来降低金融机构的风险成为普遍做法。2010年，科技部联合人民银行、银监会、证监会、保监会制定《促进科技与金融结合试点地区实施方案》，明确提出要创新财政科技投入方式，采用风险补偿、贷款贴息、引导基金等方式，引导银行、创业投资机构提供资金，支持科技成果转化和产业化，解决科技型中小企业、高新技术企业融资难问题。

科技金融的国内实践证明，利用财政资金设立创业投资引导基金，促进创业投资发展，是吸引社会资本支持早期阶段科技型中小企业的有效方式。这从国内绝大部分省、直辖市都利用财政资金设立创业投资引导基金可以得到说明，部分地区，如江苏、上海、山东、深圳等地政府还出资设立天使投资引导基金，支持更早期种子期阶段的科技企业。对企业融资的另一渠道银行贷款，政府出资设立银行贷款风险补偿金，则是促进银行贷款支持科技创新企业的有效方式。目前国内包括北京、江苏、上海、山东等地科技部门联合财政部门拿出财政资金设立银行贷款风险补偿金，建立“政府＋担保＋保险＋银行”之间共担风险的机制，在促进银行贷款支持本地科技企业创新和成果转化方面取得了明显成效。典型如江苏省科技厅设立的“苏科贷”，自2009年设立至今，共引导13家合作银行累计向8000多家科技型中小微企业发放贷款超23000笔，撬动贷款金额达850亿元，实现了放大银行贷款400多倍的财政引导效应。但是调研发现，无论是财政资金出资设立的创业投资引导基金，还是银行贷款风险补偿金，在具体实施过程中，都面临财政资金保值考核与支持早期阶段科技企业分担高风险之间的矛盾。一些地区用于引导创业投资和天使投资的财政资金，受到财政资金保值规定的限制，在投资时支持对象阶段后移，没有支持初创早期的科技企业，有些地区天使投资引导基金参股设立的基金，投资规模在两千万元以上，显然是已发展到一定规模的科技企业，与天使基金的宗旨不符。试点地区财政出资设立的银行贷款风险补偿资金，审计部门认为财政资金长期闲置，违反规定而被迫改为后补助，显然偏离了发挥财政杠杆作用、撬动银行贷款的目标。

出现这种现状的原因在于财政资金的实施方和监管方之间存在的认知差异。从审计、国有资产监管部门角度看，其职责是强调财政资金使用的安全性，防止财政资金出现投资风险和贷款风险。但是科技金融支持的种子期、初创期阶段科技企业所拥有的高风险性，需要财政资金先期分担才能实现引导社会资本共同支持的目标，这是科技主管部门构想实现的目标。

三、政策建议

为有效贯彻落实党中央国务院关于科技金融的战略要求和部署，充分发挥科技金融在支撑创新驱动发展战略和科技自立自强目标的作用，基于上述制约科技金融发展的关键问题，现提出以下政策建议：

（一）明确科技金融工作的牵头机构，加强部门协作推动

确定牵头部门，有利于加强多部门的协调，推进科技金融深入开展。新组建的中央科技委员会，其职责之一是统筹推进国家创新体系建设，而科技金融则是科技创新体制的要素之一。基于中央科技委员会办事机构职责由重组后的国家科技部整体承担的事实以及历史因素，建议由科技部来负责牵头科技金融工作的推动工作，加强与金融、财政、国家发展改革委以及地方政府部门的协调工作，理顺工作关系，形成合力，推动全国科技金融工作深入开展。

（二）制定出台促进科技金融发展的指导性文件，促进和规范科技金融在全国范围内发展

针对国内各地科技金融工作发展不一的现状，为适应新时期科技自立自强目标的要求，建议尽快出台《促进科技金融工作持续有效开展的指导性意见》之类的规划性纲领文件，针对当前科技金融存在的主要问题提供规范性和指导性意见，推动科技金融工作在全国的发展。

（三）加大市场开放力度，建立更加开放稳定的政策环境

坚持对外开放政策，尽快落实国务院近期颁布的优化外商投资环境政策措施，为外资企业提供市场化、法治化、国际化的营商环境，吸引外资继续在华投资。继续扩大国内市场，以广阔的市场、实际行动和稳定的市场环境吸引外资创业资本继续进入中国市场。加强与欧盟等国家和地区的交往与沟通，防止这些国家和地区也出台类似的限制政策。吸引欧盟国家、中东海湾国家的资金进入中国，弥补美资撤离的空缺。

对内建立公平公正的国内市场竞争环境，坚持外资、国企和民营企业同等待遇，建立法制化、市场化的营商环境，保持金融政策的稳定性预期，提高国内外投资者的市场信心。

（四）政府承担天使投资角色，实现投早投小投科技目标

基于种子期、初创期高科技企业高风险的特点，政府需要充当天使投资的角色，先于社会资本投资种子期、初创期的科技型中小企业，解决企业获得第一桶资金难的问题，吸引社会资本后续提供支持早期小型高科技企业的资金。

要充分发挥政府引导基金的作用，弥补外资创业投资撤离后对初创阶段企业创新生态的缺失。中央可与地方政府合作设立天使投资专项基金，采用直接投资或与社会资本共同投资的方式，缓解早期阶段科技型中小企业融资难题。发挥税收优惠激励效应，鼓励国内大型企业出资设立创业投资基金，共同投早投小投科技。

（五）建立可操作性的财政支持科技金融的考核制度

基于财政资金在当前推动科技金融工作开展中的重要角色，无论是承担天使角色，还是分担银行贷款风险，都需要财政资金承担投早投小科技企业的金融风险。因此，必须加强科技、财政、审计和金融部门之间的协调，联合制定适合财政资金充当天使投资和银行贷款风险补偿金的考核办法，明确不以财政资金保值增值为目标，并对管理人员实施尽职免责制度。积极落实政府出台的关于创业投资、银行的政策文件，尽快落实中央政府关于对创业投资基金实施区别于其他私募基金的差异化监督管理的具体措施，制定不同于一般投资行为的财政出资设立的创业投资基金管理办法，免除其投资支持种子期、初创期新兴技术企业的后顾之忧。同时，将参与设立投资基金支持新兴技术列为考核内容，鼓励国有大型企业承担支持高科技和新兴技术发展的带头作用。对政府设立的银行贷款风险补偿资金，不以保值增值为目标考核，而是以鼓励银行发放贷款规模以及支持的科技型中小企业数量为考核目标。

【作者简介】

李希义，中国科学技术发展战略研究院研究员。